清退编外人员，开始了！

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来源：苏仙区人民政府官网

再比如内蒙古卓资县2024年政府工作报告中，在谈到化解风险的时候，有如下文字：

“砸锅卖铁”化解债务13.37亿元，实现“退橙”降级。盘活资金1489.6万元，大起底收回资金650万元，优先用于债务化解和重大项目支出。

宁夏永宁县，也在今年7月25日印发了“永宁县安置房闲置房产处置方案”。

相关通知说：为深入贯彻落实政府过紧日子要求，加快推进我县债务化解，砸锅卖铁、全力以赴、用尽全力、穷尽办法做好资产处置变现化解债务工作。

广西柳州柳江区提出的今年下半年工作计划中，就明确包括“砸锅卖铁”盘活处置资产实施方案。

来源：柳州市柳江区人民政府官网

青海海东市也在“砸锅卖铁”，下面这个截图来自青海省发改委官网：

还有泉州。2024年5月11日泉州市泉港区召开第37次常务会议，研究泉港区“砸锅卖铁”处置资产化解债务风险方案、强化预算管理坚持过紧日子。

第二，非税收收入快速增加。

地方大量出现罚没、倒查税、异地执法等现象，为过去几十年所罕见，1-7月全国非税收入2.4万亿，同比增长高达12%。

截至8月23日，已有23个省（直辖市、自治区）披露了上半年一般公共预算收入，其中，有20个省份非税收入较上年同期增加，重庆市同比增长31.2%，为目前已知增速最快的省份，吉林、青海、新疆三省非税收入增速也在25%以上。此外，23省中，有16个省份非税收入超过当地一般公共预算收入的三分之一。

黑龙江省则是例外，当地财政厅披露称，从非税收入看，上半年8个非税收入项目“6增2降”。其中：罚没收入增长26.5%。

第三， 编外人员 大清退，开始了。

2023年3月份哈尔滨开启编外人员大清退之后，浪潮已经席卷全国，而且，不仅在清退编外人员，编制内人员也在精简。

这一点，是官方的明令。

去年年初，官方发布的《党和国家机构改革方案》中明确提出：

中央国家机关人员编制精简5%的目标，还要求地方也要着手精简。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。

而今年，县乡两级也做了要求。

7月21日，新华社正式公布的二十届三中全会上审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》文件中，明确提出：

稳妥推进人口小县机构优化。

02

大清退，开始了

2023年3月，黑龙江省省会哈尔滨发布《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》，提出集中力量和时间开展市级机关事业单位编外用人清理规范工作。

也就是说，这一轮精简队伍的浪潮，由东北开始掀起。

对编外人员的精简，主要针对五类：执法辅助类、普通（公益）辅助类、窗口服务类、技术技能类、后勤服务类（条件不允许外包的）。

精简力度则按照事业单位的空编额度不同而不同：

空编率5%-15%，编外用人精简5%；空编率15%-25%，编外用人精简10%；空编率大于25%，编外用人精简15%。

所谓的空编率，简单理解就是正式编制人员还未满员。比如某机关单位需要10名编制人员，但通过考试录取的只有8个，空编额就是2人，空编率就是20%。

哈尔滨此次对编外精简的原则是，空编率越大，对编外精简力度越大。

哈尔滨之后，陕西安康、江苏徐州、合肥肥西县、长沙雨花区等地都发布了类似文件。

合肥肥西明确提出，编外人员现在只减不增。长沙雨花区已经精简了5%。

陕西延安出台了《延安市机关事业单位编外聘用人员管理办法》，提出：

机关公务员（含参照公务员法管理事业单位工作人员）岗位、重要涉密岗位、行政执法岗位和人事财务等重点岗位，一律不得使用编外聘用人员。有经营性收入的事业单位，一般不核定财政负担的编外聘用人员。有空缺编制和编内人员能够保障工作的，不予核定编外聘用人员。安全保卫、卫生保洁、维修维护、园林绿化、车辆驾驶等后勤服务推行社会化、市场化，实行劳务外包，不予核定编外聘用人员。

并且还提出编外人员平均工资要控制在2800元以内。这是要用底薪主动逼退一些编外人员。

此外，根据澎湃新闻披露，云南楚雄、广东惠州、湖北十堰等地正进一步规范编外聘用人员管理，一批管理办法接连落地。

今年10月底，以打火机产业闻名全球的湖南邵东县公布了清退成果：

邵东大力核减编外用工规模，清退编外人员，明确市直单位、乡镇（街道）编外用工分别不超过编制数的10%、15%。累计清退编外用工300余人，节约财政资金2000万元以上。

今年4月份，湖北省十堰市披露：

通过清理规范，编外人员减少了326人，节省财政成本约1500万元。

去年9月份，湖南常德市临澧县发布消息，经过两个月的清理规范，共清退编外用工163人，节约财政资金200万元以上。

不仅编外人员在清退，编制内人员也在精简。

早在2020年，财政吃紧的山西省就选取了忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县开启整编改革试点。

并且在2021年提出，全面推进事业单位改革，机构精简59%，编制精简59%。

去年，湖南省古丈县、安徽省4个常住人口较少的县（区）、青海省果洛藏族自治州玛多县、江苏、湖南、湖北、内蒙古、江西等都已经开展了整编改革试点。

今年上半年，四川内江市发布的《内江市机构改革方案》提出，结合部门职责任务和履职情况，按照3%比例对市级行政编制进行核算精减。

河南省漯河市发布的《市直机关行政编制精减和核定专项方案》提出，对市直机关行政编制采取“一刀切”的办法，统一按3%的比例精减，共精减54名。

甘肃省发布的《甘肃省行政编制精减方案》，按照5%的精减比例，扎实推进行政编制精减工作。

其中的青海玛多县，是迷你小县城。2022年GDP才3.95亿元，土地面积虽广，但人口才14796人，比很多乡镇的人口都要少得多。湖南的古丈县，人口也只有10万，是湖南省人口最少的县城。

今年考公大省山东，也开启了全省事业编制改革，打破铁饭碗，推动事业编制转变为合同聘任制。

精简成果方面：

在精简之下，山西娄烦县精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。

山西石楼县精简力度同样大，党政机构精简了37.1%，事业单位精简了31.1%。节省了5000多万元的开支，人员经费减少了2200多万元。

山西那曲县，改革后36个党政机构精简为22个，135名领导职数精简为114名，186个涉改事业单位整合为40个，1964名事业编制核减为659名。

青海玛多县，改革后党政机构由25个精简为20个，其中党委机构6个、政府部门14个，精简比例为20%。31个涉改事业单位调整优化设置为28个。

安徽省淮北市，截至6月底，全市61家党政群机关中，29家精简了68个内设机构，精简率达20%。

03

清退与精简背后的逻辑

背后的逻辑，肯定是缺钱，但又不仅仅是缺钱，也有人口趋势改变因素。

第一，钱是关键。

体制内人员越来越多，国家财政就越来越大，不堪重负。

看一组数据。

有机构算过一笔账：

中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。

比如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。

据新华社2001年8月的一篇报道，为了与上面对接，陕西一个人口只有4万左右的黄龙县有机构308个，财政供养人员达到4400人；2000年全县的财政收入是859万元，而支出却高达3159万元，其中90%以上是用于人员工资。

这种状况放在过去经济蒸蒸日上、财政狂奔的年代，或许还可以运转自如。然而，在内外环境变化的今天，必须要进行机构编制改革才行。

从财政角度来看，我们的财政在黑天鹅平复之后，2023年增长不错，但结构性不确定性仍较大。

2024上半年，财政部数据显示：

这种背景下，上至中央下至地方都在强调过“紧日子”。

我们一直以来的现状是，中央有钱，但地方有缺口。但中央的财政盈余，也只能填补地方一半的缺口而已。

从上图可以看到，中央需要填补地方的缺口在逐年扩大，压力也越来越大。

这一点可以从中央财政转移支付角度看到。

财政部数据显示：

这一数据，创下历史新高。

制图：城市财经；数据：财政部

制图：城市财经；数据：财政部、各地统计局

转移支付压力加大的同时，地方政府另一个钱袋子卖地收入，在快速缩水。

我们知道，中国八十年代初，开启了中央与地方财政分灶吃饭的模式，赋予了地方更大的行政权力各种它能控制的资源，并且把这些资源经济化。其中土地资源便是其中之一。

各地卖地收入都是归于地方政府使用。

此外，全国卖地收入，自2021年见顶之后，已经两连跌，2023年只有57996亿元，相较于高点时期，下跌了33.38%。

制图：城市财经；数据：财政部

进入2024年，趋势并没有改变。财政部数据显示，2024年前三季度，国有土地使用权出让收入23287亿元，同比下降24.6%。

这对于地方政府而言，相当难受。卖地收入是地方的主要钱袋子，对于很多经济、产业薄弱的地区来说，更是维持运转的主要力量。

这部分收入跳水，财政吃紧程度可想而知。

最关键的是，还有被摆上台面的地方债。去年以来，中央开启了发行特殊再融资债券，缓解地方的三角债压力。

去年8月份，财新网发布的一篇周刊《怎样消化地方债》中披露了一个消息：

中央银行及金融机构将参与一揽子化债，其中包括安排特殊再融资债券大约1.5万亿元，但获得特殊再融资债券额度较多的某个西南部省份需要付出一些代价，其中包括将公务员缩编20%。

西南部省份，将精简20%的编制人员，也即要砸碎20%的编制人员饭碗。

以此看来，缩编已经成为减少地方财政压力和债务负担的重要途径之一。

除了通过机构编制改革节约成本外，前几天发布的重磅文件《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也着重强调了税制改革，提出：

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例……

但这是未来的事情，当下通过机构编制改革节省成本，才是普遍做法。

第二，人口趋势改变。

随着全国人口见顶转向，收缩型县市数量越来越多，人浮于事现象越来越严重。

本号之前梳理过一遍公布2023年常住人口数据的城市情况，发现：

目前公布2023年常住人口数据的270个城市，157个人口在减少，5个持平，108个增加。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

去年的结果，公布数据的268个城市，143个城市人口在减少，2个持平，121个在增加。

人口减少城市在进一步增加，背后是越来越多的小县城人口在收缩。

据统计，在全国2000多个县域单位中，人口在20万以下的多达400多个，其中5万人以下的袖珍县（市）有80多个。

当人口收缩后，需要提供服务的人员，自然富余，需要进行优化。

正因为人口趋势改变，越来越多的县市陷入了人口通缩，所以今年的二十届三中全会上才明确要求：稳妥推进人口小县机构优化。

除了优化机构，小县合并，也是大势所趋。

04

体制内人员越改越多

2020年山西省拉开机构编制改革以来，全国机构编制改革结果到底如何？

从各地披露的情况来看，编制内都在精简，然而这些被精简的体制内人员去哪了？是被裁了？还是平调去别的机关单位了？

官方对此没有任何报道，主流媒体也没有报告过他们的去向。

答案，可以从住建部、财政部与央行联合发布的年度公积金报告中得到。

来看两张图，第一张是《全国住房公积金2023年年度报告》中披露的各单位住房公积金缴存情况，第二张则是2020年的数据。

来源：《全国住房公积金2023年年度报告》

来源：《全国住房公积金2020年年度报告》

从上面两张图可以看到：

第一，截至2023年末，全国72万个国家机关、事业单位，一共为4835.9万人缴存了住房公积金。这些人，就是严格意义的体制内人员，是吃财政饭的人员。此外，还有国有企业27.12万个，一共为3054.97万人缴纳公积金，这些人虽然不是吃财政饭，而是市场饭+垄断饭，但同样都是体制内人员。

所以，以2023年年末数据来看，当下狭义的体制内人员，有编制、吃财政饭的（政府机关+事业单位）一共是4835.9万人。广义的体制内人员（加上国企），是7900万人。

这一数据只少不多。因为不少政府机关、事业单位，有临聘、劳务派遣人员（比如部分辅警）。他们长期在政府机关、事业单位上班，但劳动合同不是直接跟“体制内”签的，所以在公积金缴存上无法体现。

这部分人到底有多少？尚未看到准确数据，有专家估计在数百万人，甚至可能达到千万级。

第二，国家机关与事业单位数量的确减少了，但人员在增加。

2023年国家机关与事业单位72.05万个，2020年为72.61万个，三年减少了5600个。

但吃财政饭的体制内人员2023年4835.9万人，2020年为4513.36万人，三年增加了322.54万人。

此外，虽然不是吃财政饭而是吃“市场饭+垄断饭”的国有企业数量，从2020年的21.57万个增加至2023年的27.12万个，三年增加了5.55万个。人员从2020年的2907.38万人增加至2023年的3054.97万人，三年增加了147.59万人。

以此计算，广义体制内人员（国家机关与事业单位、国有企业）过去三年不仅没有减少，还合计增加了470.13万人。

换句话说，过去三年机构编制改革，体制内人员越改越多。

如此看来，改革的力度还需要加大，还需要诚意。

所以，才有了二十届三中全会上审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》文件以及拉开的新一轮全面深化改革大幕。

回顾历史，每一个朝代发展过程中都遭受过冗员的困扰，承平日久，官员队伍指数级增长，国家财政压力支出极速膨胀。

宋朝仁宗年间由范仲淹主导的庆历新政，神宗年间王安石主导的熙宁变法，目的之一就是裁撤冗员，为国家减少财政支出。清朝雍正年间的整顿吏治，同样如此。

当然，改革的阻力肯定很大，毕竟是要牵动既得利益者的蛋糕。但纵观中国历史，每一个王朝承平日久，改革都是必选项，没有其他选项。

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